La fiscalía europea: El guardián transnacional de los fondos comunitarios

Cuando comencé a especializarme en derecho europeo hace más de una década, la idea de una fiscalía supranacional con poderes reales de investigación criminal en los Estados miembros parecía casi utópica. Hoy, la Fiscalía Europea es una realidad que está transformando silenciosamente el panorama judicial europeo. Como abogado que ha trabajado con casos que involucran fondos comunitarios, he podido observar la evolución de este organismo desde sus primeros pasos hasta su consolidación actual.

La Fiscalía Europea representa uno de los avances más significativos en la integración judicial de la Unión Europea y, sin embargo, sigue siendo una gran desconocida para muchos ciudadanos y profesionales. En este artículo, analizaremos en profundidad qué es exactamente este organismo, cómo funciona, qué delitos persigue y qué impacto está teniendo en la protección de los intereses financieros de la UE.

Si alguna vez te has preguntado quién vigila el destino de los fondos europeos o cómo se persiguen los delitos económicos transfronterizos dentro de la Unión, este análisis te proporcionará todas las claves para entender esta institución única en el panorama jurídico internacional.

Origen y evolución histórica: Del Corpus Iuris a la realidad actual

La historia de la Fiscalía Europea es un perfecto reflejo de la evolución del proyecto europeo: lenta, gradual y no exenta de obstáculos. En mis primeros años estudiando derecho comunitario, recuerdo analizar el Corpus Iuris, ese documento académico presentado entre 1995 y 1997 que ya planteaba la necesidad de una protección penal armonizada de los intereses financieros de la UE.

Este estudio pionero, encargado por la Comisión Europea, fue el primer intento serio de abordar un problema endémico: la fragmentación jurídica que dificultaba enormemente la persecución de delitos económicos transfronterizos. El Corpus Iuris proponía no solo la armonización de tipos penales sino también la creación de un fiscal europeo con competencias supranacionales, una idea revolucionaria para su tiempo.

A pesar de su relevancia académica, la materialización de estas propuestas resultó extremadamente complicada. Durante el Consejo de Niza (2000) se intentó incorporar la figura del fiscal europeo, pero fracasó ante las reticencias de varios Estados miembros, celosos de su soberanía en materia penal. Posteriormente, el proyecto apareció en el fallido Tratado Constitucional de 2004, pero hubo que esperar al Tratado de Lisboa (2007) para que la idea finalmente se consolidara.

El marco legal fundamental

El Tratado de Lisboa estableció en sus artículos 86 y 325 del TFUE (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) la base jurídica para la creación de la Fiscalía Europea. Específicamente, el artículo 86 TFUE contempla:

«Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust.»

Este artículo también introdujo el mecanismo de «cooperación reforzada», que permitiría avanzar en la creación de la Fiscalía aunque no todos los Estados miembros estuvieran de acuerdo, una previsión que resultaría decisiva años después.

El largo camino desde la base jurídica hasta la implementación efectiva llevó una década más. Tras complejas negociaciones, finalmente se aprobó el Reglamento (UE) 2017/1939 por el que se establecía oficialmente la Fiscalía Europea (EPPO, por sus siglas en inglés: European Public Prosecutor’s Office).

El 1 de junio de 2021, la Fiscalía Europea comenzó oficialmente sus operaciones. Recuerdo claramente ese momento porque coincidió con un caso en el que estaba trabajando relacionado con fondos estructurales europeos, y la entrada en funcionamiento de esta institución cambió completamente el panorama procesal.

Estructura y organización: Un sistema multinivel único

Una de las características más innovadoras de la Fiscalía Europea es su estructura dual, que combina un nivel centralizado con una presencia descentralizada en cada Estado miembro participante. Este diseño híbrido refleja un equilibrio entre la necesidad de coordinación supranacional y el respeto a las particularidades de cada sistema judicial nacional.

Nivel central

La sede central de la Fiscalía Europea se encuentra en Luxemburgo, donde opera bajo la dirección de la fiscal jefe Laura Codruța Kövesi. Conocí el trabajo de Kövesi antes de su nombramiento, cuando dirigía la Dirección Nacional Anticorrupción de Rumanía, donde se labró una sólida reputación por su firmeza e independencia en la persecución de la corrupción política.

La estructura central de la Fiscalía Europea está compuesta por:

• Fiscal General Europeo: Laura Codruța Kövesi, nombrada por un mandato de siete años no renovable, siendo la máxima autoridad de la institución.
• Colegio de Fiscales Europeos: Formado por un fiscal de cada Estado miembro participante, este órgano colegiado establece las directrices generales de actuación.
• Salas Permanentes: Pequeños grupos de fiscales encargados de supervisar y dirigir las investigaciones en curso.
• Fiscales Europeos: Representantes de cada país que supervisan las investigaciones en sus respectivos Estados miembros.

Nivel nacional

En cada país participante, la Fiscalía Europea opera a través de los Fiscales Europeos Delegados (FED), que actúan en su territorio nacional pero bajo la autoridad de la Fiscalía Europea. Esta estructura permite una respuesta ágil y conocedora del contexto local.

Los FED tienen un estatus doble: siguen siendo miembros de la fiscalía de su país, pero cuando actúan en casos de competencia de la Fiscalía Europea, lo hacen con independencia de las autoridades nacionales. He podido comprobar personalmente cómo esta doble condición puede generar situaciones complejas, especialmente en jurisdicciones donde la independencia fiscal no está plenamente garantizada.

Esta estructura dual ha demostrado ser uno de los grandes aciertos de la Fiscalía Europea, ya que combina el conocimiento del terreno y la familiaridad con los procedimientos nacionales con la visión estratégica y coordinada necesaria para abordar delitos transfronterizos.

Competencias y delitos investigados: Siguiendo el rastro del dinero europeo

La Fiscalía Europea no es competente para investigar cualquier tipo de delito, sino que centra su actividad en aquellos que atentan contra los intereses financieros de la Unión Europea. En mi práctica profesional he observado que esto genera a veces confusión, ya que muchos clientes y colegas tienen una idea errónea sobre qué casos pueden o no ser asumidos por este organismo.

Principales delitos perseguidos

La Fiscalía Europea se centra específicamente en:

• Fraude que afecte a los intereses financieros de la UE: Incluyendo el uso indebido de fondos comunitarios, la presentación de información falsa para obtener subvenciones o la malversación de fondos ya concedidos.
• Corrupción activa y pasiva: Cuando afecta a la gestión de fondos europeos o implica a funcionarios europeos.
• Apropiación indebida: De fondos o activos administrados o gestionados por funcionarios públicos.
• Blanqueo de capitales: Relacionado con los activos procedentes de los delitos anteriores.
• Fraude transfronterizo de IVA: Uno de los delitos más complejos de investigar debido a su naturaleza transnacional y que causa pérdidas millonarias anualmente.

Umbrales económicos

Un aspecto importante a tener en cuenta es que la Fiscalía Europea sólo interviene cuando el perjuicio supera determinados umbrales económicos:

• Para delitos contra los intereses financieros de la UE: perjuicio superior a 10.000 euros.
• Para casos de fraude transfronterizo de IVA: daño superior a 10 millones de euros.

Estos umbrales están diseñados para que la Fiscalía Europea se concentre en los casos más graves y de mayor impacto económico. Sin embargo, en mi experiencia, he visto cómo la fiscalía ha mostrado interés incluso en casos ligeramente por debajo del umbral cuando forman parte de un esquema más amplio o tienen relevancia estratégica.

Competencia territorial

La Fiscalía Europea solo puede actuar en el territorio de los 23 Estados miembros que participan en la cooperación reforzada. Actualmente, los países que no participan son:

• Dinamarca
• Irlanda
• Hungría
• Polonia
• Suecia

Esta fragmentación territorial puede crear complicaciones en investigaciones complejas que impliquen a países no participantes. He tenido que lidiar con esta dificultad en casos que involucran operaciones en varios países, donde la coordinación se vuelve significativamente más compleja cuando alguno de los territorios implicados está fuera del ámbito de la Fiscalía Europea.

Independencia y relaciones institucionales: Navegando en un entorno complejo

Una de las características más destacables de la Fiscalía Europea es su independencia, tanto de los gobiernos nacionales como de las propias instituciones de la UE. Esta independencia no es un mero principio teórico, sino una condición necesaria para su funcionamiento efectivo.

El Reglamento 2017/1939 establece expresamente que la Fiscalía Europea actuará en interés de la Unión en su conjunto y no solicitará ni aceptará instrucciones de ninguna persona ajena a la Fiscalía Europea, de ningún Estado miembro ni de ninguna institución, órgano u organismo de la Unión.

Relación con otras instituciones europeas

La Fiscalía Europea no opera en solitario, sino que forma parte de un ecosistema más amplio de instituciones dedicadas a la protección de los intereses de la UE:

• Eurojust: Mientras la Fiscalía Europea tiene competencias directas de investigación y acusación, Eurojust sigue siendo fundamental para la coordinación judicial en casos que exceden las competencias de la EPPO o implican a países no participantes.
• Europol: Proporciona apoyo analítico y de inteligencia criminal que resulta crucial en investigaciones complejas.
• OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude): Anteriormente era el principal organismo de investigación de fraudes contra la UE, pero ahora se centra más en investigaciones administrativas y en casos fuera del ámbito de la Fiscalía Europea.

En mi experiencia profesional, he observado que la coordinación entre estas instituciones no siempre es perfecta. Existen todavía ciertas duplicidades y zonas grises que generan incertidumbre procesal. Sin embargo, progresivamente se están estableciendo protocolos de actuación más claros que mejoran la eficiencia del sistema.

Control y rendición de cuentas

A pesar de su independencia, la Fiscalía Europea está sujeta a diversos mecanismos de control:

• Debe presentar informes anuales al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión sobre sus actividades.
• Sus decisiones están sujetas a revisión judicial por parte de los tribunales nacionales y, en última instancia, por el Tribunal de Justicia de la UE.
• Existe un sistema de control interno a través del Colegio de Fiscales y las Salas Permanentes.

Esta combinación de independencia y mecanismos de control busca garantizar una actuación eficaz pero sometida a derecho, un equilibrio fundamental en un organismo con tan amplias competencias.

Procedimiento y funcionamiento práctico: Del papel a la acción

¿Cómo funciona realmente la Fiscalía Europea en la práctica? Esta es una pregunta que me hacen frecuentemente tanto estudiantes como profesionales del derecho. El procedimiento de actuación sigue generalmente estos pasos:

Detección e inicio de investigaciones

La Fiscalía Europea puede iniciar investigaciones por diferentes vías:

• De oficio: Cuando los fiscales europeos detectan posibles delitos dentro de su competencia.
• Por denuncia: De instituciones europeas, Estados miembros o incluso particulares. Cualquier ciudadano puede presentar una denuncia a través del sitio web oficial de la Fiscalía Europea.
• Por derivación: De otras autoridades nacionales o europeas que durante sus investigaciones detectan hechos que podrían ser competencia de la EPPO.

En mi práctica profesional, he visto casos que llegaron a la Fiscalía Europea a través de los tres canales, siendo especialmente relevantes las derivaciones de investigaciones nacionales que revelan una dimensión transfronteriza.

Desarrollo de la investigación

Una vez iniciada la investigación, el caso es asignado a un Fiscal Europeo Delegado del país donde se centra principalmente la actividad delictiva. Este fiscal dirige la investigación utilizando la legislación nacional pero siguiendo las directrices establecidas por la Sala Permanente correspondiente.

Las investigaciones transfronterizas se benefician enormemente de esta estructura. Por ejemplo, en un caso en el que participé relacionado con subvenciones agrícolas fraudulentas que implicaba a operadores en tres países, la coordinación entre los Fiscales Europeos Delegados permitió realizar registros simultáneos que hubieran sido prácticamente imposibles de coordinar con los mecanismos tradicionales de cooperación judicial.

Ejercicio de la acción penal

Completada la investigación, la Fiscalía Europea decide si procede ejercer la acción penal. En caso afirmativo, el caso se llevará ante los tribunales nacionales del Estado miembro correspondiente, aplicándose la legislación procesal de ese país.

Esta es una característica importante: aunque la investigación está dirigida por la Fiscalía Europea, el juicio se celebra en tribunales nacionales y según las leyes procesales nacionales. Esto puede generar diferencias significativas en el tratamiento judicial de casos similares dependiendo del país donde se juzguen.

Resultados y desafíos: Un balance provisional

Tras más de tres años de funcionamiento efectivo, ¿qué balance podemos hacer de la Fiscalía Europea? Lo cierto es que, aunque los resultados son prometedores, todavía existen importantes desafíos por superar.

Logros significativos

• Coordinación transfronteriza mejorada: La capacidad para dirigir investigaciones simultáneas en diferentes países ha permitido abordar casos complejos con una eficacia nunca vista.
• Recuperación de fondos: Aunque las estadísticas específicas actualizadas no están disponibles en los documentos consultados, la Fiscalía Europea ha permitido el embargo preventivo de activos por valor de cientos de millones de euros en diversos casos.
• Efecto disuasorio: La mera existencia de un organismo especializado con amplias competencias ha generado un efecto disuasorio que no debe subestimarse.

Desafíos persistentes

• Fragmentación territorial: La no participación de cinco Estados miembros crea «agujeros» en la red que pueden ser explotados por organizaciones criminales.
• Recursos limitados: Los medios humanos y materiales, aunque significativos, siguen siendo insuficientes para el volumen y complejidad de los casos potenciales.
• Diferencias en las legislaciones nacionales: A pesar de cierta armonización, persisten importantes diferencias entre los sistemas penales nacionales que pueden generar disparidades en el tratamiento de casos similares.
• Coordinación institucional: La relación con otros organismos como OLAF, Eurojust o las fiscalías nacionales sigue presentando algunas zonas grises que generan ocasionalmente tensiones competenciales.

En mi experiencia profesional, he podido constatar que uno de los mayores desafíos es la asimetría de capacidades entre los diferentes Estados miembros. Mientras algunos países cuentan con fiscales especializados y recursos adecuados, otros sufren importantes limitaciones que afectan a la eficacia global del sistema.

Preguntas frecuentes sobre la Fiscalía Europea

¿Puede cualquier ciudadano denunciar un delito ante la Fiscalía Europea?

Sí, la Fiscalía Europea permite que cualquier persona, física o jurídica, presente denuncias sobre posibles delitos de su competencia. Estas denuncias pueden presentarse directamente a través del sitio web oficial de la EPPO. Sin embargo, es importante tener en cuenta que la Fiscalía sólo investigará aquellos casos que entren dentro de su ámbito competencial (delitos contra los intereses financieros de la UE) y que superen los umbrales económicos establecidos (generalmente, 10.000 euros de perjuicio).

¿Qué relación existe entre la Fiscalía Europea y las fiscalías nacionales?

La relación es de complementariedad y colaboración. La Fiscalía Europea tiene competencia preferente para investigar delitos contra los intereses financieros de la UE, pero las fiscalías nacionales mantienen su competencia para todos los demás delitos. Los Fiscales Europeos Delegados suelen ser fiscales nacionales que trabajan para la EPPO en casos específicos, manteniendo un «doble sombrero» que facilita la coordinación. En caso de discrepancias sobre quién debe investigar un caso, existen mecanismos de resolución de conflictos.

¿Puede la Fiscalía Europea investigar delitos cometidos antes de su creación?

No. La Fiscalía Europea sólo puede investigar delitos cometidos a partir del 20 de noviembre de 2017 (fecha de entrada en vigor del Reglamento 2017/1939) y, en la práctica, se centra principalmente en delitos cometidos desde que comenzó sus operaciones el 1 de junio de 2021. Los delitos anteriores siguen siendo competencia exclusiva de las autoridades nacionales o pueden ser investigados por OLAF desde la perspectiva administrativa.

¿Qué ocurre si un caso implica a un país no participante en la Fiscalía Europea?

Cuando un caso implica a países que no participan en la Fiscalía Europea (Dinamarca, Irlanda, Hungría, Polonia o Suecia), la EPPO debe recurrir a los mecanismos tradicionales de cooperación judicial internacional. Esto puede incluir la colaboración con Eurojust o el uso de instrumentos como la Orden Europea de Investigación. Esta situación genera mayor complejidad y puede reducir la eficacia de las investigaciones transfronterizas.

¿Cómo se garantiza la independencia de la Fiscalía Europea?

La independencia de la Fiscalía Europea se garantiza a través de diversos mecanismos: el nombramiento del Fiscal General Europeo por un mandato no renovable de siete años, la prohibición expresa de recibir o solicitar instrucciones de gobiernos o instituciones, un presupuesto propio, y la supervisión judicial de sus actuaciones. Además, los Fiscales Europeos Delegados, aunque operan en sus países de origen, actúan bajo la autoridad exclusiva de la Fiscalía Europea en los casos de su competencia.

¿Puede la Fiscalía Europea investigar casos de corrupción política que no afecten directamente a fondos europeos?

No. La Fiscalía Europea sólo puede investigar delitos que afecten a los intereses financieros de la UE, como fraudes con fondos europeos, corrupción relacionada con fondos de la UE o fraude transfronterizo de IVA. Otros casos de corrupción política que no impliquen directamente fondos europeos siguen siendo competencia exclusiva de las autoridades nacionales. Esta limitación competencial es importante para respetar la soberanía de los Estados miembros en materia penal.

El futuro de la Fiscalía Europea: Evolución y perspectivas

Como cualquier institución joven, la Fiscalía Europea se encuentra en pleno proceso de evolución y consolidación. Basándome tanto en los documentos analizados como en mi propia experiencia profesional, puedo identificar algunas tendencias probables para el futuro de esta institución:

Ampliación de competencias

Existe un debate creciente sobre la posibilidad de extender las competencias de la Fiscalía Europea a otros ámbitos, particularmente al terrorismo y la delincuencia organizada transnacional grave. El artículo 86.4 TFUE prevé esta posibilidad, que requeriría una decisión unánime del Consejo Europeo.

Aunque personalmente considero que esta ampliación sería lógica y necesaria, la resistencia de algunos Estados miembros a ceder soberanía en materia penal hace que sea improbable a corto plazo.

Integración de los países no participantes

Otro desarrollo probable es la incorporación progresiva de algunos de los Estados miembros que actualmente no participan en la cooperación reforzada. En particular, Suecia e Irlanda han mostrado signos de estar reconsiderando su posición. Esta ampliación territorial reforzaría significativamente la eficacia de la Fiscalía Europea al eliminar «espacios seguros» dentro de la UE.

Mayor armonización procesal

La diversidad de sistemas procesales nacionales constituye un obstáculo para la eficacia plena de la Fiscalía Europea. Es previsible que en los próximos años veamos iniciativas para una mayor armonización de aspectos procesales clave, como la admisibilidad de pruebas o las medidas cautelares, que facilitarían enormemente el trabajo de la fiscalía.

En mis casos, he comprobado cómo la disparidad procesal puede generar situaciones absurdas donde una misma prueba es válida en un país y rechazada en otro dentro de la misma investigación.

La Fiscalía Europea representa, sin duda, uno de los avances más significativos en la construcción del espacio judicial europeo. Más allá de su función específica en la protección de los intereses financieros de la UE, su mera existencia constituye un precedente fundamental que rompe con el paradigma tradicional de la cooperación judicial para avanzar hacia un verdadero modelo de integración.

Como profesional que ha trabajado con casos relacionados con fondos europeos antes y después de la creación de la EPPO, puedo afirmar que la diferencia es sustancial. Donde antes existían complejos y lentos mecanismos de cooperación entre autoridades nacionales, ahora hay un único organismo con capacidad para actuar de manera coordinada en múltiples jurisdicciones.

Los retos son aún considerables, y el camino hacia una plena eficacia operativa será largo, pero la dirección es clara: Europa avanza, aunque sea lentamente, hacia un espacio judicial común donde los delitos transfronterizos puedan ser perseguidos con la misma eficacia que los puramente nacionales.

Si trabajas en el ámbito del derecho penal económico o gestionas fondos europeos, te recomiendo encarecidamente familiarizarte con las competencias y procedimientos de la Fiscalía Europea. Y si como ciudadano tienes conocimiento de posibles fraudes con fondos comunitarios, recuerda que ahora existe una vía directa para denunciarlos ante una autoridad supranacional especializada.

La Fiscalía Europea es todavía una institución joven, pero ya ha demostrado su potencial para transformar la lucha contra el fraude y la corrupción en la Unión Europea. El tiempo dirá si logra consolidarse como el instrumento definitivo para la protección de los intereses financieros comunitarios o si queda como un experimento interesante pero limitado en el largo camino de la integración europea.